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相关议题：关于奥运会和提出批评的权利
2008年03月01日
概况
中国的信访制度是开放给有冤情的公众的主要途径：房屋强制拆迁、工资被拖欠、土地贪腐案、警察暴力和一系列其它侵权行为的受害者，他们都把信访制度当作向政府寻求申诉以解决问题的唯一途径。
这一建立在中国历史、文化和法律传统基础上的制度可以追溯到中国的帝王时代。古代儒家的著作有关于平民向皇帝投诉的记载。中国现行的制度是一个更正式和规范的程序，《中华人民共和国宪法》第41条对这一程序做出了规定 。该条指出：
中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……
--《中华人民共和国宪法》第四十一条
为什么要设立信访制度？
上访或信访制度是中国公民对侵权行为寻求问责的一个主要手段。在缺乏直接获得正规法律渠道的情况下，经《信访条例》作出具体规定，上访现在已经成为全国各地普通民众向当局投诉的最重要途径。大部分政府部门都设有专职部门来处理通过信件和上访进行的投诉。
走上上访之路的个人有著多种原因。在没有其它可行的申诉和纠错的途径的情况下，上访制度仍然是个人谋求解决腐败、环境污染或强行拆迁等问题的非常重要的途径，这些问题通常是地方腐败官员造成的。据报道，2005年的一项官方调查发现，在已经处理过的投诉中有40 ％涉及警察、法院、检察官办公室，33 ％涉及政府，13 ％ 涉及贪污问题，11 ％涉及不公正。
上访仍然是现行法律制度的一个替代手段。从1998年至2003年，中国法院处理的上访案件比正式法律案件多1200万件。就连中国大陆的法律专家也已认识到，如果法律制度本身得到加强，能够为个人提供寻求解决问题的申诉途经，那么，目前这种到中央政府寻求解决问题的上访的必要性将大为降低。
向领导申诉
2006年，中国社科院的一名教授估计，在1000个上访者中只有两人、10000个写信投诉者中只有3人能够得到信访部门的回复。然而，大部分上访者的申诉都是事出有因的。2005年，一位前国家信访办的官员说，80 ％以上的上访都是合情合理的，他们的问题本来都能通过地方政府加以解决，但地方政府并没有这样做。
尽管《信访条例》中强调在地方一级处理问题的重要性，但是上访者常常因为当地政府对他们的申诉置之不理而不得不把问题向上一级地方政府或中央政府反映。在现行信访制度下，上访者往往递交了申诉却得不到回复，或得不到他们满意的回复，从而促使他们必须向更上一级政府寻求解决。
新法对上访者的限制
概况
2005年1月5日，中华人民共和国国务院通过了新的《信访条例》（修正草案），并于2005年5月1日正式实施。据国务院国家信访局（专门接待上访的国家机关）副主任说，修正和通过《信访条例》，是为了解决信访制度存在的以下几个问题：
- 到上一级政府当局申诉的上访活动越来越多
- 集体上访
- 跨省、跨部门上访
- “不当上访”导致扰乱公共秩序
2005年的条例在组织和制度简化方面有所改善。但是，新条例最重大的改变则正在削弱上访者直接向上级机关、尤其是向中央政府上访的能力，并对上访者的行为作出了大量限制。
禁止某些上访活动
《信访条例》第20条规定禁止6种活动，包括在国家机关办公场所周围或公共场所非法聚集、拦截公务车辆、在信访接待场所滞留等活动，还禁止一种可以囊括一切的“扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其它行为”。但是，条例并没有对这些行为作出界定，因此这些条款可以被任意用来作为压制上访者的工具。
警告和惩罚上访者
《上访条例》第47条规定赋予负责接待上访的官员或公安人员有劝阻、批评、教育、警告、制止或惩罚上访人员的权利，包括对违反《上访条例》第20条或其它法律或法规者可拘留15天，这些法规包括《治安管理处罚法》和《集会游行示威法》。
各地方政府已通过了各自的法规来补充《上访条例》的不足。许多上访者因当地官员不能解决他们的投诉转而来到首都北京向中央政府寻求帮助。北京市政府于2006年9月颁布了自己的地方信访法规《北京市信访条例》。这一地方法规在规范上访者行为方面包含了比《信访条例》更多的规定，如禁止在非信访接待场所采用走访形式提出信访请求、禁止自杀、禁止扰乱政府机关的日常工作、禁止阻碍政府官员执行职务。如同国务院《信访条例》所规定的，《北京市信访条例》也授权北京市警方惩治违反该条例第58条的上访人员。
限制集体上访
《信访条例》第18条规定，如果多位上访者向政府机关提出类似申诉时，应当推选代表，代表人数不得超过5人。还有一些其它法律可以被地方政府用来打压那些被冠以“非法集会”和“煽动、串谋、强迫、以财物引诱和幕后操纵他人信访”的上访者。
简化制度付出了代价？
新条例明确了各级政府信访办公室的职能和责任。新条例第7条规定，各级政府应当建立一套追究官员失职渎职责任的有效制度，并将政府的信访工作纳入地方官员绩效考核体系中。
但是，地方官员的压力最后却变成了上访者的困境，因为为使上访者留在原地而不要直接到上级机关去申诉，地方官员必须借助更多的镇压手段。2005年，新条例通过后不久对地方信访部门70多名干部进行的一项调查显示，他们中60 ％认为，如果将信访工作当作考核干部表现的标准之一，地方政府和中央政府的官员会采取更严厉的措施镇压上访者。这也部分地解释了官方的统计： 全国范围内的上访活动2006年比2005年减少了15 ％，总共为1270万起。
其它镇压上访者的措施
当局镇压上访者的措施
当局采取了各种措施来减少和限制上访活动。被广泛报道的镇压措施包括：拘留、截访、殴打、监视、软禁、虐待、劳动教养、强送精神病院以及对家属拘留、骚扰等。“软手段”也被越来越多地使用，例如限制居住、不予治疗、迫使上访者签署停止上访协议。 所有这些措施直接限制了中国公民向政府申诉的合法权利，违反了包括《公民权利和政治权利国际公约》和《禁止酷刑和其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚国际公约》等国际法。
强行清理和截访
许多上访者，尤其是那些在当地上访遇到阻力或没有得到地方当局回复的上访者，愿意前往北京向中央政府申诉。上访者离乡背井来到北京后，往往居住在郊区的“上访村”。北京市政当局常常粗暴地定期到上访村对访民进行“清理”，特别是在国际活动或全国人民代表大会这样的全国性会议在京召开前夕。地方或省政府当局常常采取截访措施阻止个人和集体上访。官员或“雇用的打手”被派去截访，并将上访者遣送回原居地。这些官员或“雇用的打手”在上访者前往北京或省信访部门的途中进行截访。
拘留上访者
当局采取的镇压措施中最令人不安的就是设立专门关押上访者的“黑监狱”。这些拘留场所在没有任何法律认可的情况下运作，政府官员并对这些场所的存在矢口否认。英国第四频道的一名记者试图在北京采访这样的一个拘留场所时，遭保安殴打，并被北京市警方拘捕。在这些场所中，上访者被一连几天、几周或几个月地关押在拥挤不堪的屋子里，他们还常遭殴打和酷刑。
上访者还被威胁送精神病院监禁，而且有一些人已经遭到这种迫害，例如毛恒凤的案件。其它场所包括私营的“招待所”或酒店也常被地方当局用来拘留上访者。此外，据上访者举报，山东设立了叫做“上访人员教育站”的教育中心。例如，自1995年以来，在山东省烟台市，上访者被集中在一个中心参加教育培训班。据一位曾被拘留在该中心的人说，上访者在那里经常受到该中心工作人员的体罚和辱骂。
严打上访者的奖励措施
这些劝阻或阻止上访的措施，涉及北京市公安局和省级政府当局之间的重要合作。北京当局向省级当局每移交一名上访者可获500元奖励。省级当局能够提供奖励是因为县公安局每拘留一名上访者可获2000元奖金。另外，如果上访者受到了刑事处罚，那么县公安局、地方检察院和法院将分别获6000、2000、2000元的奖金。
在采取这些措施的背后，有著许多不同的目标。中央政府在处理上访者问题上主要关切的是必须维护社会稳定。上访者已经能够组织大规模抗议活动，并通过公开的请愿活动得到群众的支持，利用人数来更有效地唤起人们对他们的注意力。 任何形式的群众组织都被视为是一种破坏力量，中央政府就是要密切监视和限制这样的组织。另一方面，地方政府更关注的则是上访者有可能会揭露当地官员的腐败和渎职行为，即使上访不成功。为了把上访中可能泄漏的信息或指控降到最低程度，省级政府当局便使用拘留或截访等极端措施来阻止上访者的活动。
一位上访者的困境－郑大靖的故事
湖北省上访者郑大靖就是因上访活动而陷于严重困境中的许多上访者之一。
郑大靖的上访活动始于腐败官员雇用打手拆毁了他的房子之后。2007年9月5日，郑大靖发表了一封致参加亚太经合组织（ APEC ）会议各国领导人的公开信，向他们提出了中国日益恶化的人权状况以及上访者受迫害等问题。
9月7日，郑大靖在北京上访时被湖北官方派来的截访者绑架，并被强行遣返家乡。2007年9月9日，郑大靖被湖北省十堰市郧西县公安局以“上访导致扰乱社会秩序”为名拘留。郑大靖并没有被当局关进拘留中心，而是被关押在郧西县寺沟烟草站专门关押上访者的“黑狱”内。他在被关押期间遭殴打和虐待。
郑大靖的上访活动使整个家庭受到影响。2006年7月，郑大靖的妻子曹祥珍和7岁的女儿被拘留65天。还有一次，当地政府试图把曹祥珍送回湖北，因害怕被绑架，曹祥珍被迫放弃了在北京的工作。包括他们7岁的女儿在内的整个家庭现在已经没有办法在北京继续生活下去。
并非只是郑大靖和他的家人处于这样的境地，还有数千的上访者也遭受同样的对待，而之所以如此，只是因为他们行使了其法定权利。
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