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杨支柱:对新一轮司法体制改革目标的解读

2016年03月20日

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的决定》(以下简称“决定”)中最重要的内容,我认为是“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系”和“推进审判公开、检务公开,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书”。

但引起舆论强烈关注的却是另一段话,因为它看起来更“实”,也因为它会直接、明确地改变司法权力的层级配置从而更能获得改变的动力:“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”不过在我看来,这段话中被舆论忽略的内容更有价值:“建立符合职业特点的司法人员管理制度……健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”

“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”我也是赞成的,因为它有助于法官摆脱部分对审判活动的非法干扰,也有利于提高贫困县法官的待遇、增强其抗干扰能力,从而接近“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法改革目标。

会后最高法院不止一人发表文章,称决定这部分内容剑指“司法地方化”或“地方保护主义”倾向,并将“司法地方化”或“地方保护主义”定义为“法院的人财物受制于地方,难以依法独立公正行使审判权”。检察院系统也有人发表观点类似的文章,不过把法院改成了检察院、把审判权改成了检察权而已。考虑到“司法”一词的通常含义,本文不打算讨论检察权的管理体制问题。

这并不奇怪,因为多年以来,中国大陆研究司法制度和诉讼法的法学权威们,几乎都把司法不公的原因之一甚至首要原因归咎于所谓“司法地方化”或“地方保护主义”。

查了一下“决定”,还好,我没有找到“司法地方化”或“地方保护主义”字样。

我看过许多谈论司法改革的长篇大论,感觉其往往不得要领,甚至饮鸩止渴。于是我想起已故的北大教授龚祥瑞先生关于司法改革的两句话,我认为至今仍无人超越。一句是描述现状的:“中国大陆只有分工,没有分权。”另一句是表达理想的:“司法独立是法官独立,不是法院独立。”

地方保护主义问题

我认为“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”应该理解为保障审判独立的措施,而非权力上收的措施。事实上干扰我国审判独立的因素不但来自地方党政机关及其官员,也同样来自上级法院,譬如刑事案件为减少二审改判率而事先征求上级法院对口审判庭的意见,使上诉制度形同虚设。如果我们把改革目标错误理解为权力上收,那么下级法院的审判独立可能会在逃出“狼窝”的同时又落入了“虎口”。

地方法院的审判活动经常受到地方党政机关、党政官员、人大常委的非法干预是事实,但是这些非法干预或者是为自己的亲友甚至行贿者而徇私,或者是因为自己的上级甚至并非上级的“上官”给自己打了招呼而找法院说情,或者是为了自己的政绩、“面子”与下属的个人前途而要求法官枉法,只有很少的情形是直接或间接地为了地方的财政利益而公然干预法院审判。在各地公款吃喝、公费旅游、公车私用费用高企和按官职高低分配的体制内“经济适用房”普遍超标的背景下,就连地方财政利益也很难化约为地方利益。我国显然尚未形成欧美法治国家那样的地方利益代表机制,地方利益和官员个人利益、官员集团利益很难加以区分。

中国并非联邦制或地方自治的国家,地方或下级的权力中央或上级可以行使、至少可以“监督”,地方的要员中央或上级可以空降,所以从权力行使的角度也只有上级侵入下级“地盘”的问题,哪有下级侵入上级“地盘”的可能?就以法院系统为例,最高法院经常通过名为“解释”的手段补充立法约束地方各级法院,上级法院可以提审属于下级法院管辖的案件或指定异地审理,上级法院可以让法官在上、下级法院之间“上窜下跳”(尽管要经过党的组织部门并经人大常委会同意)。美国的联邦最高法院不要说对于州法院,就是对于联邦地区法院,何曾有这种权力?在这样的背景下再搞权力上收,那是非常危险的。缩小地方的权力不但可能削减地方的责任,同时还意味着削弱地方对民愤的缓冲功能,让不满的民众直接把矛头指向中央;司法领域也不例外。

地方令不行禁不止的问题确实很严重,但究其原因,不是因为腐败就是因为上面有靠山,地方主义或地方保护主义只是部分原因。官员们不愿直说是因为腐败或上面有靠山很好理解,学者们用“地方化”、“地方主义”、“地方保护主义”来讨论官员们违法乱纪的行为就不够准确。

更有甚者,有人把省以下法院人财物统一管理理解为一种过渡措施,说“司法权是中央事权”,因为地方法院是国家设在地方的法院。照此解释,行政机关一样是国家设立在地方的行政机关,地方行政权岂不也成了中央事权?事实上中国的法院,不论是哪一级,它们所适用的法律法规,既有全国性的,也有地方性的,不能简单地说“司法权是中央事权”。

即使法院只适用全国性法律、法规,也不能说司法权是中央事权。中国这么大一个国家,没有中央和地方的适当分权是不可想象的。单一制宪法并不妨碍中央和地方政府之间适当分权,正如美国在州宪下并没有市宪,但是美国的市政府相对于州政府仍有相当的自治权。分权越明晰,责任也就越明晰,从而越有利于实现法治。上级可以行使下级权力的现象应该尽量避免,无论是立法权、行政权还是司法权。

中华人民共和国宪法第一百零一条第二款规定,“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。”第一百二十八条又规定“……地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”省以下地方法院人财物统一管理必须先修改宪法第一百零一条和第一百二十八条。

法院的人财物受制于地方问题

省以下地方法院人财物统一管理之后,确实可以大大减少(地级、县级)市、县、区党政机关及官员个人对审判活动的干预,但离真正实现“只服从事实和法律”的审判独立依然很遥远。总不能说高级法院和最高法院的法官就是特殊材料制成的吧?如果是这样,田凤歧、麦崇楷、吴振汉、黄松有犯案是怎么回事?谁又能保证省委、省政府的官员不干预审判独立?

有专家给公众打预防针说,法院的水、电接入必须通过地方,法官的家属可能在当地居住,法官的孩子可能在当地上学,完全摆脱地方干预是不可能的,省以下法院人财物的统一管理只能减少而不能杜绝对审判活动的地方干预。看来某些专家理想的法治国家,法院竟然需要成为一个自办水、电公司和劳动服务公司(供家属就业)、子弟学校的独立王国。

世界上真的有人财物独立于本国或本州(邦)的法院吗?法官由行政首脑任命、法院的预算由议会控制,几乎是世界法治国家的通例,是分权与制衡原则的体现。我个人还认为,由政府统一采购法院的装备也不影响审判独立。

道理很简单,一个国家只要有起码的公共舆论,给法院断供或断水、断电是不可想象的。法院的办公用房和办公设备更新换代慢一点,对审判独立也没什么影响。真正使审判独立免遭非法干预的,是对法官个人的职业保障,而非对法院的保障。如果法官一旦任命,非经议会弹劾不得免职、降职或强令改任他职,任命法官的行政首脑对法官的影响能力就会被极大地削弱。如果法官的职务收入表现为跟所谓业绩无关的固定工资,只能普升而不能个别变动,并且给法官涨工资的议案需要等下届议会选出后生效,你看议员还有没有干预审判的能力?再加上舆论的监督,行政首脑和议员应该就都不敢非法干预具体案件的审理了。

如果对法官个人的职业保障没有建立起来,只是法院摆脱行政和地方议会对任命和预算的控制,不但不能保障审判独立,相反只能使审判独立受到更大的损害;因为法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长干预案件承办法官的审判更方便,也很容易成为党政机关间接干预审判独立的中介。

让法官独立,法官不听党的话怎么办?这是一个伪问题。尊重法律才是听党的话。司法权的性质决定了法官在审理案件的时候不需要有任何领导,法院院长也不应该是法官的领导。如果党的决定通过党员人大代表在人民代表大会中的活动形成了法律,那么只有这些法律得到最严格的实施,才能更好地体现党的领导。因此审判独立不但与党的领导不相冲突,相反倒是更有利于把党的领导在司法领域落到实处。为了防止借党的领导的名义干预审判独立进而妨碍审判公正,党的政法委与法院党组对审判活动的干预应当取缔。龚祥瑞先生说“中国大陆只有分工,没有分权”,无非是两个意思:一是下级法院的权力上级法院可以行使,一是公检法都在政法委的领导下分工行使为政法委所统辖的部分司法权力。

我很高兴地看到,“决定”提出要“建立符合职业特点的司法人员管理制度……健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”。

内部行政化才是妨碍审判独立的直接原因

虽然事实上地方党政机关与党政官员对于审判独立的干预很多,但是法院内部未参与庭审的审判委员会、院长、副院长、庭长对案件审判的干预更方便、更频繁,来自法院外部的干预大多数也是通过内部干预间接进行的。财政局长或组织部长可能不认识承办某个案件的法官,但是他们一定认识法院院长。农业局长或中学校长可能连法院院长也不认识,但他可能是某个审判委员会委员的亲友。这些人既不参加庭审,也不受回避规则约束(就是扩大回避规则适用范围也没有用,因为要查清十几人甚至几十人是否存在需要回避的情形时间成本太高),却可以影响判决结果,使诉讼程序对判决公正的保障作用时常被架空。这样的审判机制,怎么可能实现司法公正?

中国现行宪法并没有规定审判独立原则。宪法只在第126条规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,连法官或合议庭审判案件“只服从法律”都没有规定。在行政诉讼法实施以前,法院的这种地位与行政机关毫无区别,难道国务院不是依照法律的规定独立行使行政权吗?宪法第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,第67条第11项规定全国人民代表大会“根据最高人民法院院长的提请任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”的规定,第124条第2款关于最高人民法院院长连续任职不得超过两届的规定,更是明明白白照抄对行政机关的相应规定。法官的任期制与院长的提请任免权实际上明确承认了审判机关的首长负责制与法官地位无特殊保障制,使得院长干扰法官的良心自由易如反掌。而早在此前已经形成并得到宪法确认的审判委员会制度又明确承认了做出裁判的人可以不参与诉讼程序。

在司法实践中,法院首长负责制与审判委员会制度所造成的法院行政化与审判不独立,通过庭务会议制与聘任制(院长聘任庭长,庭长聘任本庭的法官)得到了极大的强化,并使得庭长干扰本庭法官的良心自由同样易如反掌。诉讼程序的缺陷,如对符合受理形式要件的民事案件不是必须当场受理而是在7日内决定是否受理,判决不必当庭做出,以及法官可以跟一方当事人一起外出调查等等,更是极大地便利了各种对法官良心自由的干扰。

甚至法院改革过程中为了防止审判不公而实行的错案追究制,也因为仿效行政机关的相同制度而妨碍了审判独立。由于法官只能根据庭审的结果来裁判,而庭审结果除了案件本来的真相之外也在相当程度上取决于证人、当事人与律师的表现,因此不能因为案件被改判就简单地断定法官办了一个错案。由于某些案件本身极其复杂,即使没有新证据而在上诉后被改判,有时也不过是上级法院的法官与原审法院的法官见仁见智罢了,只要没有违反法定程序、没有超越职权或滥用职权的地方,就不能简单地认为原审法院的法官办了错案。可是司法实践中却以上诉审或再审是否改判作为错案的标准,结果使得一审法官在遇到疑难案件时主动征求并未参与庭审的院长、庭长或其他法官的意见,使程序法的意义大打折扣;甚至主动征求上级法院法官的意见,使上诉审沦为骗当事人去上级法院再交一次受理费的勾当。以改判为标准的错案追究制除了损害审判独立,还妨碍错案(不一定是法官负有责任的错案)的纠正,因为广泛征求意见的结果使得法官并无责任或只有个别法官有责任的错案变成了院长、庭长等许多法官负有道义责任的错案。

在行政化、等级制的法官管理体制下,法官个人是如此微不足道,以至于根本不敢对自身的职业保障提出要求,使得法官(不是法院)不能独立审判的问题长期得不到法学界的重视。法官们对审判活动少受法院领导非法干预的要求往往只能通过歪曲的方式来表达。譬如外界所诟病的法院院长不懂法的问题,法官们的看法就经常跟外界的看法相反——我所认识的许多法官都更欢迎外行院长,因为外行院长通常也是外来院长,这样的院长一方面会因为过去在党政机关的地位而给法院的工作人员带来更好的“福利”(工资外收入),另一方面又因为把过多的精力投入到为员工谋福利和对自己的审判业务能力不自信而减少对审判活动的干预。

我认为这些法官的看法有合理因素。法院院长是外行不是问题,真正的问题是院长应该成为法院的行政、后勤事务负责人,不应该审理案件或干预法官对案件的审理,不应该出席审判委员会。法官职务应该实行终身制,工资应当成为法官的唯一职务收入。法官的地位应当平等,同一法院法官的工资除了适度的工龄工资外也应当均等。任命法官的提名权应该由行政首脑而非法院院长行使,因为法院院长应该成为法官职务活动的保姆,保姆掌握任命法官的提名权逻辑上不通,也会增加院长干预审判独立的能力。审判委员会应该另由首席法官(可以轮换)召集、主持,只能议决法律适用问题而不能议决事实认定问题。

由此可见,“建立符合职业特点的司法人员管理制度”和健全法官职业保障制度对于实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法改革目标有多么重要!

审判公开、当庭判决也是审判独立的最终保障

关于我国目前严重存在审判不公的原因,法学界有两种貌似相反实则相互补充的观点:一种意见认为主要是由于审判不独立,容易受到外来干扰;另一种意见认为主要是由于对审判活动的监督不力。法学界的这两种观点只是改革重点之争,可能并没有人认为两者是直接对立的。但在法学界以外的人则可能认为两者是直接对立的。我过去就曾听到当事人和检察官说:法官说审判不独立,不独立还经常滥用权力,如果让他们独立了,那还不无法无天?

其实这种说法是建立在对审判独立的误解基础上。所谓审判独立,就是要建立一套公正的、公开的、有利于查清事实真相的诉讼程序,使法官依据通过诉讼程序所了解的、自己内心确信的事实正确地适用法律(正确地适用法律当然要求法官有必要的法律知识)做出裁判;因此审判独立要求排除任何法庭当庭质证所采信的证据以外的“证据”与对法官良心自由的干扰,包括排除权力、暴力、关系网、贿赂与过度舆论压力的干扰。这正是世界各国(包括我国)为审判活动制定详细而严格的诉讼与审判程序的原因。

为了保障审判独立,一方面要通过增强法官的抗干扰能力,另一方面要通过利害关系回避、审判公开、新闻自由与弹劾来监督法官不受人情与贿赂的干扰。

我国宪法和法律早就确立了审判公开原则,惜未落实。“决定”重申了公开审判原则,并提出了“增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书”的要求,美中不足的是没有强调当庭判决。除非合议庭对所适用的法律存在重大争议需要提交审判委员会讨论可以先当庭认定事实外,原则上应该要求所有的案件都当庭判决,涉及国家机密或个人隐私、商业秘密而不公开审理的案件也应该当庭判决。只有当庭判决,才能发挥公开审判对法官滥用权力的监督作用,也不给对裁判的非法干预以时间。公开审判、当庭判决既有监督法官不使其滥用权力的功能,也有帮助法官摆脱非法干预的功能。为什么体育裁判受到的责难远没有中国法官受到的责难多,并不是因为体育裁判受到过更严格的培训或具有更高尚的道德,而是因为体育比赛裁判过程的高度公开性和当场判决胜负。

公开审判和自由报道不可避免地带来对审判独立的舆论压力问题。适度的舆论压力是监督法官正确使用裁判权力所必要的,也是法官能够承受的。如果特定案件存在过度的舆论压力可能妨碍判决公正,可以休庭等待舆论冷却后重新开庭审理。

任何试图用某个公权力机构的监督来取代舆论压力的做法都是不可取的,除了法官无法不予理睬从而损害审判独立外,也因为国家机构相互间的监督是可以蜕变为相互勾结、相互利用的,防止这种蜕变最终还是需要虽然相对软弱但是却无处不在的公民的监督。

(作者为中国青年政治学院法律系副教授)

——转自共识网,2014-03-01

 

(《中国人权双周刊》第126期  2014年3月7日—3月20日)

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