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中國互聯網的審查體系

2010年07月14日

北風

中國互聯網的審查體系分為對外的信息攔截和對內的信息審查。對外的信息攔截主要是由中國政府建造的“長城防火牆”(GFW—Great firewall)來完成的。這方面的論述較多,相關文章可參見維基百科GFW中文辭條。1本文主要講述中國政府對內的信息審查體系的基本系統及流程。

中國互聯網對內的信息審查體系一方面是通過行政立法的顯性規則展開,另一方面則依靠傳統的黨務宣傳主管部門實施控制。後者往往使用不會公開的並不一定具備法律依據的內部規則,有時會通過前者來實施行政處罰。在行政立法方面,通過明確的法律條文規定網站的許可及備案來確定網站是否可以合法地存在、刊載和討論時政新聞。

中國互聯網審查主要是針對時政新聞和言論的控制,審查所依據的兩大支柱性法律是2000年9月25日通過的以國務院292號令形式頒布的《互聯網信息服務管理辦法》(下稱“辦法”)以及2005年9月25日由國務院新聞辦公室和信息產業部聯合發佈的《互聯網新聞信息服務管理規定》(下稱“規定”)。

《互聯網信息服務管理辦法》確立了網站得以合法存在的許可(備案)、前置審批和專項審批三項制度。“辦法”第四條規定了網站的許可及備案制度:“國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度;對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。未取得許可或者未履行備案手續的,不得從事互聯網信息服務。”在“辦法”第五條中規定了網站的前置審批制度:“從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務,依照法律、行政法規以及國家有關規定須經有關主管部門審核同意的,在申請經營許可或者履行備案手續前, 應當依法經有關主管部門審核同意。”“辦法”第九條則規定了電子公告服務的專門申請或備案制度。在“辦法”的第十五條,則規定九項“不良信息”,這成為中國互聯網內容審查的基本依據,依據這個法律作出的內容審查一般由各地公安機關的網絡監察部門完成,而行政執法則由各地通信行業主管部門等相關部門完成。

“有關主管部門”陸續出台了相關的配套法規。2007年12月29日,國家廣電總局和信息產業部的官方網站同時聯合發佈了《互聯網視聽節目服務管理規定》,該規定第七條要求,從事互聯網視聽節目服務,應當依照該規定取得廣播電影電視主管部門頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》或履行備案手續。2009年12月,包括比特中國(Btchina)在內的大量視頻分享網站因沒有許可證而遭關閉。這些設立前置審批細則的法規中,對網絡審查影響最大的就是《互聯網新聞信息服務管理規定》。

《互聯網新聞信息服務管理規定》設立了新聞刊載資格的許可制度。這個“規定”第二條定義了“時政新聞”:“規定所稱新聞信息,是指時政類新聞信息,包括有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務的報導、評論,以及有關社會突發事件的報導、評論。”“規定”將可以合法存在的互聯網新聞服務信息單位(下稱新聞網站)分為三類,即:新聞單位設立的新聞網站,如《人民日報》社主辦的人民網、新華社主辦的新華網及《南方日報》社主辦的南方網等(簡稱一類網站);非新聞單位設立的新聞網站,如新浪網、搜狐網、網易網及騰訊網等(簡稱二類網網站);新聞單位設立的只刊登本單位已經刊發內容的新聞網站(簡稱三類網站),如《南方週末報》社主辦的方舟網等。依照“規定”,這三類網站最顯著的區別在於新聞來源。一類網站沒有被限制自行採編新聞;二類網站嚴格限定只能在主管部門提供的合法新聞來源裡轉載新聞,被嚴格限制自行採訪時政新聞。中國國務院新聞辦前後發佈過兩批許可被轉載的媒體清單,新聞網站轉載不在合法新聞來源裡的信息將受到處罰。“規定”亦將“提供時政類電子公告服務和向公眾發送時政類通信信息”納入互聯網新聞信息服務進行管理。“規定”為申
請新聞刊載資格許可證制定了非常高的門檻,只能由國務院新聞辦才有權發佈新聞刊載資格證。截止2008年底,廣東共有網站43萬家,但僅有8家網站取得了新聞刊載資格許可。

中國政府通過“規定”作出這種制度設計後,就可以通過傳統的對新聞單位的控制手段來達到控制互聯網新聞信息內容的發布。對於新聞單位的控制,中國的宣傳主管部門有非常完備和成熟的控制體系及手段。這些控制手段包括:新聞單位設立的許可制度、新聞的事前審讀和事後閱評制度、新聞單位的人事准入及管理制度以及日常的宣傳紀律及宣傳提示制度。詳情可參閱錢鋼所著《中國傳媒與政治改革》。2在這些嚴密的制度之下,新聞單位及其下屬的新聞網站生產的新聞內容是可控的。而二類網站只能在規定的來源中轉載新聞,其內容也是可控的。

“規定”第十九條,則規定了十一項“不良信息”,比“辦法”多出兩項,這也是中國互聯網內容審查的基本依據。依據這個法規作出的言論審查一般由各地宣傳主管機關負責,由省一級和以上的新聞辦公室以及通信行業主管部門實施行政執法。

各地的新聞宣傳主管部門,不僅可以以上下級的關係直接對一類網站的內容進行審查,還可以利用新聞刊載資格的年審制度,再配合一套內容管理方面的計分考核制度,實現對二類網站的內容審查。如二類網站不配合內容審查,極有可能影響新聞刊載資格的年審而失去刊載新聞的資格。通過這兩個法規,中國即可實施嚴格的互聯網內容審查。

中國互聯網的日常審查,也分為兩大類。在取得合法資質的網站中,取得新聞刊載資格的網站由宣傳主管機關進行管理,而不刊載時政新聞的網站則由公安部門網絡監察機構(下面簡稱網監)進行管理。在行政機構中,網絡管理的最高宣傳主管機構是國務院新聞辦公室,省一級是省政府的新聞辦公室。不過一般具體職能由黨務系統中的各級宣傳部的網絡管理處或是網絡管理辦公室來執行。有些沒有取得新聞刊載資格,但影響較大的網站也由宣傳主管機關管理,如一五一十網站和鳳凰網。

在日常管理方面,新聞網站的管理模式基本相同,都是由宣傳指令與自我審查相結合。宣傳主管機關定期或不定期發佈宣傳指令,要求刪除特定網址文章或刪除特定內容的文章;最主要的管理方式是,各級宣傳主管機關往往都有配置功能強大的信息“爬蟲”,依據一定的“關鍵詞”規則發現新聞網站中可能有問題的網頁,經過人工審讀後,直接指令新聞網站予以刪除。主管機關還會要求刊登或不得刊登特定內容或特定範圍的內容。新聞網站接獲指令後,必須及時作出安排。這種指令包括“刪除”、“一律刪除”、“不得刊登”、“不得炒作”等。

在網站的執行層面,會依據指令而設定不同等級的“過濾詞”。按重要等級由高至低分別為“關鍵詞”、“敏感詞”及“高亮詞”。一般而言,所有包含“關鍵詞”的文章將一律被清除;包含“敏感詞”的文章,必須得到審核人員的審讀同意後,才能顯示和發佈;而包含“高亮詞”的文章,一般是默認發佈的,但審核人員事後審讀後,如果覺得不妥則再予以刪除。以網民將一篇文章發佈到論壇或博客為例, 文章只要包含有該網站設立的“關鍵詞”,文章將馬上被清除,審核人員亦不會有機會看到;如果文章只包含了“敏感詞”而沒有“關鍵詞”,默認是攔截,文章會進入審核人員的審核列表,審核人員審讀後認為沒有問題,則予以放行,文章就可以被其他讀者看到;如果文章包括了“高亮詞”而沒有包含“關鍵詞”及“敏感詞”的話,默認是放行,文章會直接發佈成功,其他讀者可以閱讀,但審核系統會提示審核人員予以審讀,如果審核人員覺得文章有問題,則再予以刪除。成功與讀者見面的文章,亦有可能觸及未來上級下達的指令而被刪除。目前不存在統一的“關鍵詞”系統 ,因此各個新聞網站在言論審查時,標準尺度有時往往並不一致,可參見Rebecca MacKinnon的相關研究。3

宣傳主管機關針對新聞網站對指令的執行情況建立了一整套計分制度,依據指令的執行情況給予加分或扣分。如新聞網站被發現有包括且不限於“規定”第十九條中的十一項“不良信息”或是刊登了未經許可來源裡面的內容,輕則可能被扣分,重則按“規定”的第二十八條予以罰款。年度計分考核的結果,將被作為能否通過新聞刊載資格年審的一個依據。在中國,黨務系統的“宣傳主管機關”與行政系統的“新聞辦公室”往往是兩塊牌子一套人馬,如果要對新聞網站作出行政處罰,則以“新聞辦公室”的名義進行。對一類網站的處罰也可能通過黨務系統完成,例如由宣傳主管機關責令新聞單位直接對網站的人事進行處理。

網監對網站內容的管理模式要簡單一些,基本就是依靠機器爬蟲或人工檢查,發現“不良信息”時則要求刪除,不能刪除時則通過通信行業主管部門關閉網站。必須說明的是,網監對新聞網站的內容亦有管轄權,且下發指令往往不僅僅限於“辦法”第十五條中規定的九項“不良信息”,一些影響到公安機關或政府形象的文章也在刪除之列。

通信行業主管機關作為法定的網絡管理機構,有時亦會要求網站刪除特定內容的網頁,但往往扮演行政處罰的角色居多,如要求關閉網站等。

註釋

1. GFW防火長城, 維基百科,http://zh.wikipedia.org/zh-cn/GFW#.E5.8F.82.E8.80.83.E6.96.87.E7.8C.AE. ^

2. 錢鋼, 《中國傳媒與政治改革》 (香港天地圖書,2008). ^

3. Rebecca MacKinnon, “Studying Chinese Blog Censorship,” RConversation, 2008年11月29日, http://rconversation.blogs.com/rconversation/2008/11/studyingchines.html. ^

錯誤 | Human Rights in China 中国人权 | HRIC

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